御史台和都察院，中纪委与检察官

众所周知，中纪委和检察院是我们党和国家监督官员违纪违法的重要机关，在反腐反贪过程中发挥着重要作用，其实具有类似功能的还有国家监察部，只是后者1993年时和中纪委合署办公了。

近年来，众多“大老虎”纷纷落马，中纪委功不可没，在老百姓拍手称快、津津乐道的同时，也有人在问，为什么设有反贪局的检察院却一直默默无闻？他们干嘛去了？他们跟纪委系统有什么区别？这俩系统跟我国古代的御史台、都察院有什么关系？“打虎英雄”为何是中纪委，而不是检察院？

今天，二师兄就跟大家好好聊聊。

一

首先讲讲中国古代的监察制度。

所谓“监察”，狭义的说，就是朝廷对文武百官进行监督、检举、惩戒的制度；广义的说，监察还包括言官谏官对皇帝、宰相等高层决策者建言献策的含义。所以，我们可以把监察系统分为“御史”和“谏官”两大体系，前者对下，后者对上。

研究我国古代的政治制度，有几对关系是绕不开的，那就是：中央与地方、皇权与相权、皇室与政府，每对关系都够研究一辈子。在本文中，这些关系就变成了监察对象，御史监察的是皇室、中央政府和地方政府，谏官监察的是皇帝和宰相。为了方便理解，大家可以认为御史监察的是“人”，谏官监察的是“事”，也就是“政令”。

好了，理顺了监察制度的一个含义、两个系统和五个对象，我们就可以讲它的历史演变了。

夏商周就不多说了，那时中国还没有大一统，参考性比较弱。大家只要知道那时是监察制度的萌芽阶段就行了，再具体点，夏朝有了叫“啬夫”的监察官，殷商有了叫《官刑》的监察法，周礼中首次出现了“御史”的说法。

秦汉的大一统正式开启了我国古代的封建纪元，从那时起，各种封建制度开始不断确立、发展和成熟。我国古代的任何一项政治制度，如果你说它“萌芽于先秦、形成于秦汉、发展于魏晋隋唐、成熟于宋元明清”，非严格学术的话，基本都说的过去，监察制度也是如此。

秦汉实行三公九卿制，三公中丞相管行政，太尉管军事，御史大夫管监察。大家不要觉得：哇，监察的地位好高，都“三权分立”了！其实那个时候御史大夫相当于副丞相，监察是行政的一部分，换句话说，丞相下达行政命令后，御史大夫要帮他落实，帮他督办。

再说监察对象，那个时候监察皇室的官叫御史中丞，是御史大夫的副手。御史大夫的另一个副手叫御史丞，是监督政府的，手下十五个侍御史监督中央政府，十三个部刺史监督地方政府。而谏官系统呢，汉代设立谏议大夫来对皇帝进行批评建议，而对宰相的谏官则始终没有。

不知大家有没有发现，那个时候的宰相权力真大啊，上面说的这些都归他管！既管行政，又管监察，不仅监察中央地方各级政府，还能监察皇室，而谏议大夫隶属于九卿中的光禄勋，而九卿也归宰相管……那个时候，相权确实是高过皇权的。

跟大家想的一样，面对赫赫相权，做皇帝的是可忍孰不可忍？于是从汉武帝开始，就慢慢扩大皇室内廷的权力对抗相权，东汉时改御史大夫为大司空，不再管监察，单独设立御史台，由御史中丞出任最高长官，对皇室的监察慢慢减弱。这一趋势经过魏晋南北朝的不断加强，到隋代时，御史台已经移出内廷，不再监察皇室了。

唐代又是一个新篇章。大家常说唐代实行三省六部制，其实更全面的是三省六部一台制，其中三省是行政决策，六部是行政执行，都是宰相的工作范畴，而一台就是掌管监察的御史台，可以看到，唐代的监察已经脱离行政而独立存在，直接听命于皇帝。

具体而言，御史系统叫做一台三院，即御史台下设的台院、殿院、察院，其中台院、殿院监察中央，察院监察地方。这里面有趣的是察院，派到地方的监察官先后叫过监察使、巡察使、按察使、观察使、采访使，由于是代表皇帝来监察，他们在地方上的权力就很大，本来唐代的地方行政是州、县二级，这些权力很大的监察官到地方之后，慢慢骑在州、县头上成为更高级的地方行政官，与地方节度使一齐形成了“节度使治军、采访使治政”的局面。本来节度使和采访使互不统领，还能彼此制衡一下，可唐代皇帝加强中央集权过了头，不知哪根弦错了，竟开始让节度使兼任地方采访使，慢慢的权力越来越大，“安史之乱”后藩镇割据尾大不掉，反倒把大唐葬送了。

刚才说唐代的御史监察系统已经脱离行政而独立，归皇帝而不归宰相管了，但还好谏官系统还在宰相手下。唐代谏官设在门下省，而三省都是宰相的地盘，皇帝有时不听宰相的，但不能不听谏官的，谏官对政事的科学平稳运行还是起了很多作用。当时谏官的官职有左右谏议大夫、左右拾遗、左右补阙，杜甫就做过左拾遗，因此也被人称为“杜拾遗”。

有人如此概括唐代监察制度——“御史是皇帝的耳目，谏官是宰相的喉舌”，实在精准。

宋代又有不同。宋代在御史系统上仍实行一台三院制，只是地方监察官的官名由观察使等“各种使”，变成了通判、监州等，苏轼就做过杭州通判。

宋代监察系统最大的变化是在谏官系统上，当时谏官机构名叫谏院，仍设在门下省，但是宰相（平章政事）的地盘已经仅限于中书省了，什么意思呢？宋代的宰相已经管不了谏官了！谏官系统也脱离行政而独立了！可怜的宋朝宰相，手下无论是御史还是谏官都没了，一点监察权都没有了。这还不算什么，如果谏官依然能监督皇帝，自己忍忍也就罢了，可自从谏官被皇帝领导后，就开始调转矛头攻击自己了，没错，谏官开始跟宰相对着干，无论是真的秉公行事还是为搏出位，宰相说东他说西，宰相说对他说错，反正谏官位卑官小，丢官若能得清名，他们也乐此不疲。所以宋朝内政难以成事，庆历新政也好，王安石变法也罢，最后无不失败，很大程度上都是被谏官掣肘所致。

说到这里，我们可以回顾一下了：

汉朝的时候，无论御史还是谏官，都归宰相管，监察附属于行政；唐朝的时候，御史归皇帝，谏官归宰相，监察权开始独立；宋朝的时候，无论御史还是谏官，都归皇帝管了，监察权完全独立于行政。

至此，监察权独立化的特点已经展露无遗，皇权与相权的此消彼长，也由此可见一斑。

在此说句好玩的，汉朝、唐朝、宋朝的灭亡原因都有很多，但在中央集权与地方分权、加强皇权与削弱相权的过程中却又很多相似性，我曾戏谑的总结过三句话：

汉代灭亡：内朝大司马对抗外朝大丞相，皇室集权一山不能容二虎。

唐代灭亡：地方监察官变成高级行政官，中央集权偷鸡不成蚀把米。

宋代灭亡：皇帝监察官变成宰相监察官，皇室集权搬起石头砸到脚。

纯粹娱乐，供诸君饭后一哂。

如果说汉唐宋三代的监察史是一部愈加脱离行政权的历史，那么在元明清三代，就是愈加归附专制皇权的历史。

元代用制度的形式，确认了监察权与行政权的分离。元代中央三大机构：中书省管行政、枢密院管军事、御史台管监察，三权相互独立，互不统属，虽然分工形式上跟秦汉的“三公制度”很像，但性质上已经产生实质的改变。

如果说宋朝的宰相已经弱到只剩自己一个人，那么明朝的宰相就弱到连自己都没了。事实上也确实如此，朱元璋在洪武十三年时废宰相，自己全面侵揽行政权，把行政和监察都握在自己手中，就差兼任三军总司令了。

明代改御史台为都察院，一方面仍具有传统的监察功能，分别设左右都御史和监察御史对中央和地方官进行监察，每当地方遇到“倭患”等大事时，左右都御史还会兼任总督巡抚下地方全权监察，待地方事件平息后就回京继续做中央官。另一方面，明代突出了都察院在司法上的审判监督功能，表现在它与刑部、大理寺对重大案件的“三司会审”上，这“三司”，就跟今天的“公检法”差不多了。

由于明代废了宰相，对皇帝的监督也就没有了专门的官员，所以大家都可以对皇帝的决策提出建议，可以算是一种广义的谏官。而狭义的谏官则叫给事中，因为进驻在六部里，所以也叫六科给事中，它们通过批驳审议六部的行政决策，间接地为皇帝的决策进行批评建议。

清代的都察院权力更大，相对于明代的左右都御史兼任总督巡抚，清代是右都御使常任总督巡抚，在地方上长期担任高级长官，这一点跟东汉末年的刺史变为州牧，唐代末年的观察使并为节度使很像，如果不是清朝末年特殊的内忧外患，清朝难保不亡在地方割据上。清代都察院权力扩大的另一点表现就是，合并了明代的六科给事中制度，史称“科道合一”，封建监察职能至此发展到顶峰。

二

以上算是说完了题目中的“御史台和都察院”，下面来讲“中纪委与检察官”。

首先要明确的是，我国古代的监察制度和当今的纪委监察系统、国家检察系统肯定是不能相提并论的，历史阶段、阶级性质、社会制度、权力来源这些最根本的东西都不一样了，本文只是从功能上来做制度比较。古代监察制度依附于皇权，皇帝监察百官是为了让官员更好的为自己服务，而当代监督官员干部则是为了更好的为人民服务，这是有本质区别的。

纪委，大家都很熟悉，由党委的地方就有纪委，主要是维护党内纪律，对于违反党内规定和决定的党员进行检举和惩戒。纪委监察制度跟古代监察制度很像，在上有中纪委监察中央，在下有地方各级纪委监察地方，还经常派出“巡视组”到处巡察，在功能上类似于古代的观察使、总督巡抚等。当代纪委比古代监察系统更为严密的一点是，除了地方纪委，还有基层纪委，即在每个设立党委的单位都存在纪委监督工作，这种监督体系较之过去更加严密，监督效果也当然更加突出。

检察院是干嘛的呢？大家可能就不那么熟悉了。我国检察院的地位很高，由宪法直接规定，最高检与国务院、最高法同级，统一在全国人大的产生下对全国人大负责。检察制度对我国来说是一种外来的东西，我国历史上并没有，它的产生跟西方国家的检察制度、列宁的法律监督思想与我国历史上的监察文化都有很大关系，也可以说是一种中西合璧的产物。

俄国十月革命成功后，列宁提出：“社会主义国家的法律应该是统一的；为了维护法制的统一，必须有专门的法律监督机关；法律监督机关与行政机关、审判机关分立，独立行使职权。”我国建国初期向苏联学习，按照这一思想成立了检察院，与政府、法院分立，独立行使法律监督权。

这种法律监督权包括什么呢？主要有五项，即公诉权、职务犯罪侦查权、侦查监督权、审判监督权、执行监督权，具体来说，就是对刑事案件提起公诉、支持公诉的权力；对叛国、分裂国家等重大案件的检察权和对国家公务人员贪污、渎职等犯罪行为的侦查权；对公安机关决定是否逮捕、起诉，以及对侦查活动的监督权力；对法院的审判活动的监督权力；对刑事案件判决、裁定以及监狱活动的监督权力。说白了，就是对职务犯罪和司法程序进行监督的权力。明清时代的“三司会审”中，都察院对刑部、大理寺行使的是这种审判监督权。

在古代的封建专制制度下，立法、行政、司法这些在西方三权分立的东西，在我国古代都是混在一起的，皇帝说的话就是立法，按照皇帝的圣旨办事就是行政，本该属于司法的定纷止争也是官员行政的一部分，殊不见县官的经典形象就是审问犯人然后各打五十大板么？所以在古代的专制制度下，行政和司法是不分的，对官员的监察也就不分行政监察还是法律监察，而是想监察什么就监察什么，如果非要用词概括一下，我想最合适的应该是“权力监察”。

可行政监察和法律监察有什么区别呢？通俗的讲，可以用失职和违法来概括，如果官员违反了国家的法律，那就是违法；没有违反法律，而只是行政内容或程序上的不正当、不合规，就是失职（狭义）。失职用行政监察，违法用法律监察，古代不分这些，就统一叫权力监察。

说到这里，大家应该已经清楚了。为了更好的将古代监察制度与当代监督制度进行对照，我们可以把古代对官员的权力监督，分为政治监督和法律监督，其中政治监督又可分为违纪监督和一般违法监督（违法和犯罪不同，违反刑法才叫犯罪），把法律监督分为职务犯罪监督和司法程序监督。对应当今制度，违纪监督就是纪委职能，一般违法监督就是国家监察部职能（1993年，国家监察部与党的纪委合署办公），职务犯罪监督和司法程序监督，即法律监督就是检察院的职能。如果再算上古代谏官系统封驳审议建言献策的政策监督，那就是当今人大代表对立法工作的批评建议质询表决了。

做个表，希望能一目了然。

政治监督和法律监督构成了对当今我国党的干部和政府官员的主要监督方式，在打“大老虎”中的一般监督逻辑是，先通过政治监督发现违纪官员的违法犯罪事实，再通过法律监督中的诉讼程序对违法官员进行司法审判。至于检察院为什么不直接通过侦查职务犯罪的权力立案调查“大老虎”，我只能说我的尴尬症都要犯了。